Davide Genini (Candidat au doctorat, Dublin City University)

L’Union européenne (UE) dispose d’une politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Le cadre de la PSDC, tel qu’établi dans le Traité de Lisbonne, définit la capacité opérationnelle de l’UE à mener des missions civiles et militaires au-delà de ses frontières, avec pour objectif global de renforcer la sécurité internationale et de soutenir les principes de la Charte des Nations Unies. Bien que la PSDC relève techniquement des compétences de l’UE (Art. 2(4) TUE), elle reste fermement un domaine de haute politique que les États membres sont réticents à transférer à l’UE sur le même pied d’égalité que, entre autres, la politique monétaire et l’union douanière. En conséquence, la PSDC est régie par des « règles et procédures spéciales », la distinguant ainsi des autres politiques de l’UE (Art. 24(1) TUE). Le paysage géopolitique de plus en plus dangereux a souligné l’urgence de créer une véritable Union européenne de la défense (UED). Cependant, l’UE manque de la force nécessaire et des instruments pour se transformer en une UED, en raison de trois principaux obstacles juridiques.

Tout d’abord, le système de gouvernance intergouvernementale. Toute action dans les domaines de la PSDC nécessite l’accord unanime des ministres de la Défense des États membres au sein du Conseil, ce qui entrave la réactivité face aux chocs de sécurité. De manière cruciale, tout passage de l’unanimité à la règle de la majorité qualifiée au sein de la PSDC est catégoriquement exclu (Articles 31(3) et 48(7) TUE). La Commission européenne n’a aucune autorité dans le domaine de la défense, tandis que le Haut Représentant manque du mandat et des pouvoirs d’un véritable ministre de la Défense, laissant l’UED sans un gestionnaire supranational décisif. L’UE ne dispose d’aucun actif militaire indépendant, comptant plutôt sur la disponibilité ad hoc des ressources des États membres (Art. 42(1) TUE). Elle ne possède pas de structure permanente et pleinement opérationnelle de Commandement et de Contrôle (C2) pour des opérations militaires à grande échelle au-delà de ses frontières, car la capacité existante de Planification et de Conduite Militaire (MPCC) n’a pas été conçue pour gérer de grandes missions exécutives.

La création d’une armée commune européenne nécessite désormais l’approbation unanime de l’ensemble des vingt-sept États membres au niveau des chefs d’État ou de gouvernement au sein du Conseil européen (Art. 42(2) TUE). Ce processus exige une harmonisation difficile des préférences politiques et des priorités stratégiques diversifiées – y compris celles des États neutres – sous une reconnaissance partagée que la défense de l’Europe relève fondamentalement d’une responsabilité européenne, plutôt que nationale ou transatlantique, en vertu de la clause de défense mutuelle de l’Art. 42(7) TUE. Même si ce consensus était atteint, un autre obstacle procédural demeure : la ratification par chaque État membre conformément à ses exigences constitutionnelles. Cela implique généralement l’approbation parlementaire et, dans certains cas, des référendums publics, ajoutant ainsi une couche de complexité supplémentaire à la formation d’une défense commune européenne unifiée.

Deuxièmement, le manque de légitimité démocratique. Le Parlement européen (PE) est la seule institution directement élue de l’UE et incarne le noyau démocratique de l’Union. Alors que les pouvoirs du Parlement européen (PE) se sont élargis au fil des étapes de l’intégration européenne, le PE ne joue toujours aucun rôle substantiel sous le label des « règles et procédures spéciales » régissant le cadre de la PSDC (Art. 24(1) TUE). Il n’a ni autorité législative pour initier ou approuver les décisions de la PSDC, ni pouvoirs de contrôle effectifs, à l’exception de consultations limitées avec le Haut Représentant, de recommandations occasionnelles au Conseil (Art. 36 TUE), et de résolutions non contraignantes. De plus, le PE a une influence minimale sur les dépenses de la PSDC dans le cadre financier pluriannuel, la plupart des dépenses de la PSDC étant gérées par des mécanismes hors budget.

Troisièmement, le manque de préparation financière. L’Article 41(2) TUE interdit l’utilisation du budget général de l’UE à des fins militaires, nécessitant ainsi des instruments alternatifs. Actuellement, les actions militaires sont financées par le Fonds européen pour la paix, un fonds hors budget où les États membres conservent une pleine discrétion sur le timing, le montant et l’orientation de leurs investissements. Parallèlement, le budget général de l’UE – limité aux missions civiles – n’alloue que 2,5 milliards d’euros à la PSDC pour la période 2021–2027, l’une des plus petites allocations de l’Union. Pour compliquer davantage la situation, les États membres de l’UE sortent de trois décennies de sous-investissement dans la défense. La plupart n’ont pas respecté de manière constante l’objectif de 2 % du PIB en dépenses de défense, une situation qui n’a été partiellement rectifiée qu’après l’invasion à grande échelle de l’Ukraine par la Russie en 2022. Les dépenses globales de défense de l’UE représentent environ un tiers de celles des États-Unis, et l’industrie de défense européenne elle-même est fragmentée, manque d’interopérabilité et souffre de duplications, les fabricants européens produisant plus de vingt modèles de tanks comparés au seul modèle utilisé aux États-Unis. Bien que l’émission de dettes communes de l’UE constituerait un instrument décisif pour aligner les finances de l’UE sur les priorités de sécurité émergentes et permettre de rivaliser avec les États-Unis sur un pied d’égalité, cela nécessiterait une décision unanime des États membres, ce qui reste politiquement irréalisable en raison de l’opposition forte des États membres dits « frugaux ».

En conclusion, l’UE reste juridiquement mal équipée pour établir une véritable Union européenne de la défense. Bien que la Présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, ait nommé le tout premier Commissaire à la Défense et à l’Espace et chargé le nouveau Haut Représentant de construire une véritable UED, l’UE manque des fondamentaux – gouvernance centralisée, légitimation démocratique, et ressources financières suffisantes – nécessaires même pour envisager une défense commune.